Høringsinnspill fra FFA: Prop. 51 L (2015-2016) Lov om offentlige anskaffelser

Vi viser til invitasjon til Næringskomiteens åpne høring i Prop 51 L (2015-2016) Lov om offentlige anskaffelser den 14.april 2016.04.12 Vi viser også til FFAs innspill til forslag om endring av lov om offentlige anskaffelser av 17.juni 2015 til Nærings- og fiskeridepartementet. FFA omtaler i det følgende innkjøp av kunnskapsbaserte tjenester.

Forskningsinstituttenes Fellesarena (FFA) representerer 48 selvstendige forskningsinstitutter som driver anvendt forskning på non-profit basis. Instituttene har til sammen 6.300 årsverk og en samlet årsomsetning på NOK 8,7 milliarder. Offentlig forvaltning kjøper årlig forskningsbaserte tjenester fra FFAs medlemsinstitutter for 1,75 milliarder (2013).

Offentlige innkjøp utgjør 462 milliarder kroner pr år. Til sammenligning utgjør Forskningsrådets samlede midler 9,3 milliarder kroner (2016). Desto viktigere at offentlige innkjøp gir best mulig resultat for en samlet omstilling og fornying i samfunnet vårt.

1. Forenkling og tilgjengeliggjøring av regelverket

FFA støtter målsettingen om enklere, mer fleksibelt og tydelig regelverk for offentlige anskaffelser både for innkjøper- og tilbydersiden.

2. Innovasjon

Offentlig sektor har en formidabel markedsmakt til å påvirke viktige samfunnsinteresser gjennom offentlige anskaffelser. Proposisjonen diskuterer hva som er viktige samfunnsinteresser og konkluderer med at miljø, arbeidslivskriminalitet og internasjonale menneskerettigheter er viktige nok til å inngå i lovteksten. FFA er enig i at "ethvert godt formål", som det heter i proposisjonen, ikke kan ivaretas i lovteksten, men vil hevde at innovasjon bør være et sentralt samfunnsmål også i Norge. EU framhever i sitt nye direktiv innovasjon i offentlige anskaffelser som et strategisk virkemiddel for å oppnå "intelligent, sustainable and inclusive growth". EU sidestiller altså innovasjon på linje med miljøhensyn og sosiale hensyn i de samfunnshensyn som kan ivaretas i offentlige anskaffelser. I regjeringens lovforslag er derimot innovasjon ikke inne som et samfunnshensyn i lovteksten.

FFA mener at innovasjon må likestilles med miljø og sosiale forhold som ikke-anskaffelsesfaglige forhold som inngår i samfunnsansvaret i norsk lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Ved å stille krav til innovasjon i anskaffelser der det er hensiktsmessig, kan flere andre formål oppnås samtidig: Mer effektive og framtidsrettede leveranser, nødvendig innovasjon og modernisering i offentlig sektor og økt innovasjons- og forskningstakt i næringslivet. Oppdragsgivere må begrunne hvorfor innovasjon ikke er relevant i den enkelte anskaffelsen.

Et enkelt eksempel kan være at en samfunnet får langt større effekt av at en offentlig virksomhet stiller krav om lavest mulig utslipp til lavest mulig pris i en innovativ anskaffelse, enn av å stille krav om en spesifisert teknologisk løsning til lavest mulig pris. Leverandørene kan utvikle smarte løsninger for lavest mulig samlet utslipp til lavest mulig pris i stedet for lavest pris på beskrevet teknologi.

Innovasjon i næringsliv og offentlige virksomheter vil være avgjørende for hvordan Norge lykkes i de nødvendige omstillinger en står overfor. Nye utredninger viser at krav om innovasjon i offentlige anskaffelser gir markant utslag på innovasjonstakt i tilbyderbransjen. Staten kan benytte markedsmakten i offentlige anskaffelser til å stimulere utvikling av nye produkter og tjenester som representerer et eksportpotensiale for Norge.

FFA foreslår at:

Innovasjon tas inn i lovens § 5 sammen med miljø, menneskerettigheter og andre samfunnshensyn slik: "Oppdragsgiver skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den fremmer innovative løsninger der dette er relevant."

3. Innovasjonspartnerskap

FFA mener økt leverandørdialog og forhandlinger underveis i innkjøpsprosessen er en forutsetning for gode, kunnskapsbaserte og innovative tjenestekjøp. Kunnskapsbaserte tjenester er ikke hyllevare og kan ikke beskrives i detalj i forkant. Derfor er det positivt at adgangen til markedskonsultasjon fremkommer tydelig i regelverket. Oppdragsgivere og leverandører har etterspurt mere fleksible anskaffelsesprosedyrer som kan fremme innovasjon i offentlige anskaffelser. FFA støtter derfor innføring av innovasjonspartnerskap som anskaffelsesprosedyre.

4. Unntak fra anskaffelsesregelverket for forskningsoppdrag

Mange offentlige forskningsinnkjøp er lite egnet for anbud. Det kan f.eks. være områder med liten eller ingen reell konkurranse, oppdrag som klimamålinger el andre kompetansekrevende monitoreringer der et skifte av leverandør vil kunne ødelegge hele tidsserier og kunnskapsmiljøet som en er avhengig av. Men det kan også være områder der en har behov for faglig forskning, eksperimentering og innovasjon, og der risikoen er høy. Forenklingsutvalget (NOU 2014:4) foreslår at forsknings- og utviklingstjenester unntas fra anskaffelsesregelverket under terskelverdien (gjeldende forskrift jf § 1-3(2) bokstav g). Bestemmelsens strenge vilkår sikrer et snevert anvendelsesområde. Vilkårene er FoU-tjenester "der utbyttet ikke fullt ut tilfaller oppdragsgiver til bruk i sin virksomhet, eller oppdragsgiver ikke fullt ut betaler for tjenesten". Utvalgets begrunnelse for unntaket er generelt at kontrakter som er unntatt fra EUs nye anskaffelsesdirektiv, skal unntas fra det norske anskaffelsesregelverket. Forenklingsutvalget mener at kontrakter som skal unntas fra anskaffelsesregelverket, må plasseres i loven, ikke i forskriften.

FFA støtter Forenklingsutvalgets forslag om å unnta FoU-tjenester fra anskaffelsesregelverket under terskelverdien, gitt at kriteriene er oppfylt. Dette er en fornuftig videreføring av gjeldende lov og tilpasning til EUs anskaffelsesdirektiv som ikke minst vil bidra til forenkling både for innkjøpere og tilbydere av FoU. Unntaket vil redusere transaksjonskostnadene og vil gjøre FoU og innovasjon mer tilgjengelig for offentlige oppdragsgivere. Det bidrar til effektivitet og økt produktivitet i kjøp av FoU-tjenester og at oppdragsgiver når sine mål om innovasjon, omstilling, effektivisering eller nye løsninger.

FFA ser ikke at dette forslaget fra Forenklingsutvalget er fulgt opp i lovutkastet og foreslår derfor at:

Forsknings- og utviklingsoppdrag som oppfyller kravet om at utbyttet ikke fullt ut tilfaller oppdragsgiver eller der oppdragsgiver ikke fullt ut betaler for tjenesten, unntas fra anskaffelsesregelverket under terskelverdien, i tråd med Forenklingsutvalgets forslag. Veileder for innkjøp av FoU bør tydeliggjøre når FoU-tjenester er unntatt, gjerne med eksempler.

5. Bruk av FoU standardkontrakt

Etter gjeldende forskrift § 3-11 skal oppdragsgiver som hovedregel bruke fremforhandlede og balanserte kontraktstandarder der slike finnes. Standardkontrakten for kjøp av FoU-oppdrag blir i dag benyttet i svært liten grad. Forskningsinstituttenes erfaring er at noen departementer og mange underliggende organer i stor grad benytter konsulentkontrakten også til FoU-oppdrag, en standardkontrakt som er uegnet for FoU-oppdrag ikke minst med hensyn til IPR og åpen deling av forskningsresultatene.

FFA foreslår derfor at:

Forskrift skal slå fast at standardkontrakt for kjøp av FoU skal benyttes der det er hensiktsmessig. FoU-kontrakten sikrer at resultatene blir offentlig tilgjengelige gjennom publisering og videre anvendelse, og den ivaretar rettighetene til leverandøren.